# 第二章 發展現況與課題

國內現行法定土地使用計畫種類包括都市計畫、國家公園計畫及區域計畫等 3 種。都市土地是提供市鎮、鄉街有計畫發展之土地，依都市計畫法管制，目前實施都市計畫地區計 435 處，陸域面積約占全國 12.4%；國家公園土地是為保護特殊自然景觀、野生動植物及史蹟之土地，依國家公園法管制，目前計有 9 座國家公園及 1 座國家自然公園，陸域面積約占全國 8.2%；除實施都市計畫及國家公園計畫以外之非都市土地，依區域計畫法管制。

當前整體環境發展現況及課題，說明如下：

## 第一節 氣候變遷&#x20;

彙整民國 100 年及 106 年「臺灣氣候變遷科學報告」之研 究，我國氣候變遷趨勢及影響如下：

### 壹、溫度&#x20;

#### 一、趨勢&#x20;

根據交通部中央氣象局測站觀測資料，臺灣全年氣溫 （平地溫度）在過去 100 多年（西元 1900～2012 年）上升 約攝氏 1.3 度，且近 50 年、近 10 年增溫有加速的趨勢。依 據氣候推估研究顯示臺灣未來溫度的變化，相較於基期（西 元 1986～2005 年）的平均溫度，IPCC 所設定暖化程度中等 的中度排放情境（RCP4.5）下，將可能升溫 1.3～1.8°C， 在暖化程度最嚴重的最劣情境（RCP8.5）下，將可能升溫 3.0～3.6°C。&#x20;

#### 二、影響&#x20;

氣溫上升與降雨型態改變，對水資源調度與供給面造成 極大的衝擊和挑戰。再者，氣溫上升會引發病媒散佈，升高 傳染性疾病流行的可能，加重公共衛生與醫療體系的負擔。

### 貳、降雨&#x20;

#### 一、趨勢&#x20;

臺灣百年的平均降雨量趨勢變化並不明顯，但在西元 1960～2017 年間，枯水年發生次數明顯比前半世紀增加。 相關氣候推估研究顯示臺灣未來降雨量的變化，隨著暖化程 度的增加，亦呈現濕季（夏、秋季）降雨增加的特徵。相較 於基期（西元 1986～2005 年）的平均降雨量，在 RCP4.5 情 境下，21 世紀末（西元 2081～2100 年）臺灣的濕季降雨將 增加 14%～20%。

#### 二、影響&#x20;

颱風、暴雨引發的洪患與山坡地的地質災害更為頻繁， 衝擊水電等基礎維生設施，使得山坡地與低窪排水不良地區 安全與生活品質維護的議題更加嚴峻；另臺灣地勢陡峭、腹 地不足，中小雨減少使得旱災機率提高，使得農業、產業與 生活用水之間的調度更加困難。

### 參、海平面上升&#x20;

#### 一、趨勢&#x20;

臺灣周遭海域的潮位站與衛星測高數據顯示，臺灣周遭 海域（西北太平洋）自西元 1961 年以來，即呈現上升的趨 勢，且近 20 年來幅度增快。西元 1961～2003 年間，臺灣鄰 近海域的海平面平均每年上升 2.4 公釐，在西元 1994～2013 年的近 20 年期間，海平面上升速度增加到每年 3.4 公釐。 惟臺灣目前尚未有推估未來臺灣周遭海域海平面上升趨勢 的研究成果。&#x20;

#### 二、影響&#x20;

導致海岸土地淹沒、海岸侵蝕及海岸線後退，造成國土 流失，使得沿海與低窪地區之土地使用型態必須調整，尤其 是重要港口、工業區、聚落等。

## &#x20;第二節 海岸及海域

### 壹、海岸&#x20;

#### 一、發展現況&#x20;

依民國 104 年 8 月 4 日公告之海岸地區範圍，包含臺灣 本島及離島地區，共涉及 20 個直轄市、縣（市）、131 個 鄉（鎮、市、區）。&#x20;

#### 二、發展課題

&#x20;（一）民國 76 年解嚴後，海岸土地已成各種土地利用競爭的焦 點。然因開發規模過大、規劃過於倉促、使用目的未盡 相容、保育觀念不足及土地使用管理績效不彰等諸多問 題，常導致環境災害、危害國土保安及威脅民眾生命財 產安全，造成社會不安等後果。&#x20;

（二）臺灣本島及澎湖海岸線長度達 1,578 公里，依民國 105 年國土利用監測資料，臺灣本島、澎湖、金門、連江及 東沙之人工海岸線占總海岸線長度約 44.71%，其中臺灣 本島部分之人工海岸線比例更高達 56.29%。&#x20;

（三）海平面上升將造成海岸地形變遷、沿海低窪地區排水困 難，颱風暴潮引發淹水、土壤鹽化災害，且海岸人工化 造成生態環境破壞、喪失天然緩衝空間，亦弱化沿海地 區因應氣候變遷衝擊之調適力。

### 貳、海域&#x20;

#### 一、發展現況&#x20;

我國海域範圍面積約 5 萬 2,000 平方公里，約為我國陸 域範圍之 1.6 倍。&#x20;

#### 二、發展課題&#x20;

海域之使用存在管理權責重疊或競合問題，且因海域基本調查資料不足，無法針對所有海域進行完整規劃，實際用海行為之控管仍僅能依各目的事業計畫、法令逕為管理。

## 第三節 自然環境

### 壹、水資源&#x20;

#### 一、發展現況&#x20;

年平均雨量約 2,545 毫米（民國 84 至 104 年），約為世界平均值 973 毫米的 2.6 倍。降雨之空間分布上，北部地區因受東北季風影響，冬雨及春雨較明顯，豐枯水期差異較 不明顯，越往南部豐枯水期之降雨量差異越大。另地下水資源主要蘊藏於臺北盆地、桃園中壢台地、新苗地區、臺中地 區、濁水溪沖積扇、嘉南平原、屏東平原（含恆春地區）、 蘭陽平原、花東縱谷地區及離島之澎湖群島等地區。依經濟部水利署水利統計資料，民國 103 年度國內年總 供水量為 177.4 億立方公尺，主要來源為地面水，約 122.14 億立方公尺（占 69%）、其次為地下水，約 55.19 億立方公 尺（占 31%）（表 2-3-1）。

表 2-3-1 水資源供需概況表（資料來源：經濟部，水利統計，民國 104 年。）

|          | 年總供水量(億立方公尺) |        |       |      | 年總用水量(億立方公尺) |        |       |       |
| -------- | ------------ | ------ | ----- | ---- | ------------ | ------ | ----- | ----- |
| 地區       | 總計           | 地面水    | 地下水   | 其他   |  總計          | 農業用水量  | 生活用水量 | 工業用水量 |
| 臺灣地區及澎湖縣 | 177.32       | 122.09 | 55.16 | －    | 177.32       | 130.46 | 30.5  | 16.36 |
| 金門縣、連江縣  | 0.08         | 0.05   | 0.03  | 0.07 | 0.08         | －      | 0.08  | －     |
|  總計 (%)  | 177.32       | 122.14 | 55.19 | 0.01 | 177.4        | 130.46 | 30.59 | 16.36 |
|          | 100%         | 69%    | 31%   | 0    | 100%         | 74%    | 17%   | 9%    |

#### 二、發展課題&#x20;

因河流均短且陡，暴雨時水流湍急，河川流量隨降雨而 迅速漲落，並挾帶大量泥沙，經常造成水濁度過高而影響供 水。又降雨量之時間與空間分布不均，降雨強度變化甚大，多集中於 5 至 10 月，致使水資源之管理與調配不易。

### 貳、山坡地&#x20;

#### 一、發展現況&#x20;

臺灣山坡地面積約占臺灣土地總面積之 74%，依山坡地 保育利用條例相關規定，山坡地可利用限度分類標準分為 3 類：宜農、牧地、宜林地及加強保育地。而根據中央水土保 持主管機關的資料，我國目前山坡地超限利用列管面積約為 6,956.65 公頃（含宜林地及加強保育地）。&#x20;

#### 二、發展課題&#x20;

自民國 50 年代開始，由於追求經濟成長，平地面積使 用逐漸不足，進而轉向山坡地開發。因山坡地地形陡峭及地 質結構複雜，人為活動在集水區與山坡地的過度開發及超限使用，再加上地震、豪雨及颱風頻繁，而造成表土大量沖蝕、淤積水庫、縮減儲水面積及防洪失能等議題。&#x20;

## 第四節 農地資源&#x20;

#### 一、發展現況&#x20;

農地存量係指非都市土地特定農業區及一般農業區之 農牧用地仍作農業使用之面積比例，依據民國 104 年農地現 況資源分析結果，全臺灣農地存量約為 83%，即約有 17%已 遭轉用；且依民國 100 年國土利用監測計畫分析臺灣 15 個 直轄市、縣（市）農地完整度，其完整程度分為高完整度（農地完整度 75\~100%）、中完整度（農地完整度 50\~75%）及低 完整度（農地完整度 0\~50%）。約有 2/3 的直轄市、縣（市） 50%以上農地屬於高完整度，1/3 的直轄市、縣（市）有 40% 以上農地屬於低完整度，顯示農地普遍呈現破碎情形。另依 據民國 105 年農業統計年報資料顯示，近十年每年農耕土地 逐漸流失，十年來已流失約 3 萬 4,557 公頃。&#x20;

#### 二、發展課題

由於非都市土地多為現況編定，並未整體規劃農業產製 儲銷空間、都市及產業發展用地，隨著國內社會經濟發展結 構轉變，因農業在經濟產值方面相對弱勢，使得農地轉為非 農業使用情形普遍。農地變更以國家重大建設為主，特別是 新訂或擴大都市計畫、非都市工業區及交通建設等。另外， 農地上興建農舍及違規使用（如未登記工廠）普遍增加，亦 嚴重影響農地資源及生產環境。

## 第五節 人口、住宅及產業

### 壹、人口&#x20;

#### 一、發展現況&#x20;

依據內政部統計至 106 年底，我國的總人口數為 2,357 萬人，未滿 15 歲幼年人口及 15～64 歲青壯年人口分別占總 人口的 13.12%及 73.02%，比率持續下降，65 歲以上老年人 口占總人口的 13.86%，比率逐年上升，扶養比增為 37%，人 口老化指數增至 105.6。&#x20;

#### 二、發展課題&#x20;

（一）我國人口成長呈現下滑趨勢，且生育率逐年減少，人口 成長趨緩，部分區域人口外流明顯致使已開發土地利用 效率不佳，部分已開發地區人口數將逐漸減少，都市發 展及土地利用如何因應轉型須及早規劃。&#x20;

（二）我人口年齡結構逐漸朝向高齡少子女化趨勢發展，老人 福利機構及長期照護資源需求日益增加，而學校設施則 有因應人口結構變化加以調整之必要。

### 貳、住宅&#x20;

#### 一、發展現況&#x20;

民國 105 年底國內住宅數約 844 萬 7 千宅，其中以新北 市最多，達 152 萬 2 千宅占 18.4%，其次為高雄市計 103 萬 4 千宅占 12.2%，再次依序為臺中市計 99 萬 2 千宅占 11.7%。至於低度使用（用電)住宅部分，全國約 86 萬 3 千宅，其中 仍以新北市最多，高雄市及臺中市次之；低度使用比例則以 金門縣最高，宜蘭縣及連江縣次之。&#x20;

#### 二、發展課題&#x20;

（一）住宅呈現供過於求的現象，惟都市地區房價所得比較高， 而對弱勢族群及青年族群之居住需求產生衝擊，說明住 宅資源分配不均及浪費的現象。&#x20;

（二）依民國 105 年「國土空間發展狀況」，屋齡達 30 年以上 之老舊住宅估計約 294 萬宅，約占總住宅存量 4 成，近 7 成（約 199 萬戶）集中在 6 都，其中新北市最多，約 50 萬宅；臺北市次之，約 45 萬宅；且部分建物老舊窳陋， 無障礙設施或耐震強度不足，居住品質待提升。

### 參、產業&#x20;

#### 一、發展現況&#x20;

臺灣產業結構，已由早期的農業轉型為工業及服務業為 主要發展型態，依據行政院主計總處國民所得統計結果顯 示，截至民國 105 年底國內生產毛額(GDP)約為新臺幣 16 兆 元，目前各產業占 GDP 之比值，其中農業約占 1.82%、工業 約占 35.04%、服務業約占 63.14%。&#x20;

#### 二、發展課題&#x20;

（一）中央工業主管機關及直轄市、縣（市）政府依據原獎勵 投資條例及促進產業升級條例所開發的 62 處工業區中， 已有 55 處超過 15 年，占整體 88%，而其中有 32 處為 30 年以上工業區，現況工業區面臨設施老舊、生活機能不 足等問題。&#x20;

（二）依經濟部工業局民國 104 年底未登記工廠合法經營政策 報告指出，全臺大約有 3.9 萬家未登記工廠。未登記工 廠大多係屬非都市土地之特定農業區，因其廠房及設備 之設立，造成農業生產環境破壞。

## 第六節 原住民族土地&#x20;

#### 一、發展現況&#x20;

原住民保留地面積為 26 萬 4,783 公頃，其中 5,372 公 頃位於都市土地，25 萬 9,411 公頃位於非都市土地，原住 民保留地得供居住建築使用面積，於都市土地占 4.3%，非 都市土地占 0.53%；供農業使用面積，於都市土地占 7.88%， 非都市土地僅占 29.26%；供殯葬使用面積，於都市土地僅 占 0.08%，非都市土地僅占 0.09%。&#x20;

#### 二、發展課題&#x20;

（一）全國原住民族地區之原住民設籍人口數達 29 萬 6,753 人、計 9 萬 801 戶（以戶長具原住民身份計算），若以 每戶房屋建築基地面積 330 平方公尺推算，全國原住民 族地區合理需求約為 2,996 公頃建築用地，惟現有原住 民保留地依法得作建築使用面積僅約 1,616 公頃，不敷 原住民族地區族人居住使用之需求。&#x20;

（二）現有原住民保留地依法得供農業使用面積僅有 7 萬 6,318 公頃，從事農林漁牧業之原住民有 60%以上需要打零工以 支應家計。另原住民族地區之林下經濟產業是原住民族 重要傳統產業之一環，惟受限於現行相關法令規範，未 能因應原住民族資源利用方式，對原住民生計產生影響。&#x20;

（三）截至民國 105 年底，國內 30 個山地原住民鄉之 387 處公 墓，其中 64 處已滿葬，251 處近滿葬，比例達 81.40%， 公墓嚴重不足，原住民族過去傳統葬俗多以土葬為主， 公墓更新改善涉及遷葬與墳墓起掘，與原住民族群傳統 殯葬慣俗及文化上產生衝突。
